Brief aan Minister: Energiebeleid in een tijd van bezuinigen
De veranderende energiewereld
In de West-Europese energievoorziening neemt Nederland een bijzondere positie in. Nederland is exporteur van aardgas, belangrijk doorvoerland voor allerlei energiestromen (kolen, olie, gas, biomassa, biobrandstoffen en elektriciteit) en een belangrijke vestigingsplaats voor veel energiebedrijven en aan de energiesector verbonden bedrijven in de chemie, de scheepsbouw en offshore industrie etc. Deze bijzondere positie is van groot belang voor de Nederlandse economie, maar betekent tevens dat het Nederlandse energiebeleid verder strekt dan de eigen energievoorziening. Het Nederlandse energiebeleid raakt ook onze buurlanden. Omgekeerd heeft het energiebeleid in onze buurlanden, juist door de functie van Nederland als energieproducent en doorvoerland, grote invloed op de mogelijkheden voor de energiesector om bij te dragen aan de economie van Nederland.
De energiemarkt is mondiaal. Voor kolen, olie en kernenergie was dit al lange tijd vanzelfsprekend. Betrekkelijk recent is ook de gasmarkt geglobaliseerd door de opkomst van gastransport in vloeibare vorm (LNG) en de ontsluiting van nieuwe gasproductie.
Voorzieningszekerheid was lang één van de belangrijkste overwegingen in het energiebeleid van landen. Het leidde tot de grootschalige keus voor kernenergie in Frankrijk en in beperktere mate in de US, Japan en in vele EU-landen. Het leidde bovendien tot de oprichting van het Internationaal Energieagentschap (IEA) en later het Internationaal Energie Forum (IEF). De liberalisering van de energiemarkt verminderde de aandacht voor voorzieningszekerheid; de overtuiging groeide dat een open energiemarkt hiervoor zorg zou dragen. In plaats hiervan kreeg klimaatbeleid een steeds dominantere plaats in het energiebeleid. Het Kyotoprotocol is voorlopig een hoogtepunt in het klimaatbeleid en het beleidsmatig randvoorwaarden stellen aan de uitstoot van schadelijke emissies door de energiesector. Stimulering van energiebesparing en energieproductie uit duurzame bronnen waren het gevolg.
De laatste jaren hebben er echter grote verschuivingen in het energiebeleid plaatsgevonden. De opkomst van schaliegas en vergelijkbaar zogenoemd onconventioneel gas veroorzaakte een revolutie in gasland. De potentieel beschikbare gasvoorraden verdubbelden en bleken beschikbaar in veel meer landen, waardoor de angst voor structurele importafhankelijkheid afnam. De gasproductie nam enorm toe, de prijzen daalden in de VS en zetten de markt onder druk door toegenomen export van kolen uit de VS naar onder andere Europa. Olie daarentegen blijft schaars, met als gevolg historische gezien structureel hoge prijzen. Na een kortstondige opleving lijkt kernenergie door Fukushima weer sterk in opspraak. Duitsland kiest voor een toekomst zonder kernenergie, evenals België. In Japan is de situatie nog zeer onduidelijk. China gaat daarentegen volop door met investeren in kernenergie en wil de winning van onconventioneel gas stimuleren. Voorzieningszekerheid is de grote drijvende kracht hiervoor. Ook in de VS en in Europa speelt voorzieningszekerheid opnieuw een belangrijke rol in het energiebeleid. In de VS geeft men op grond hiervan meer ruimte voor olie en gas (vooral schaliegas) -exploratie en -winning. De VS kan daardoor weer onafhankelijker worden van energie-importen.
Ook binnen de EU is het energiebeleid volop in beweging. De beoogde sluiting van een groot aantal kerncentrales is een ingrijpende koerswijziging en zal de importafhankelijkheid van de EU nog groter maken dan die al is, indien er geen inheemse alternatieve energiebronnen voor de gesloten kerncentrales worden gevonden. Schaliegas is dit voorshands niet, mede door de gereserveerde houding van overheden. De winning van dit onconventioneel gas is controversieel en de potentiële mogelijkheden hiervoor lijken tot nu toe tegen te vallen, zoals blijkt in Polen. De winst op de CO2-uitstoot, respectievelijk het gebruik, van fossiele brandstoffen door overschakelen op duurzame energie is vaak lager dan gedacht door effecten die duurzame energie elders in het energiesysteem veroorzaakt (opslagverliezen of extra productie in fossiele centrales om “dips” in de duurzame productie op te vangen). Toch wordt overschakeling op duurzame energieproductie steeds meer gezien als een optie om de voorzieningszekerheid te verbeteren. Het blijft echter een kostbare optie.
Momenteel wijkt het Europese energiebeleid (en dat van een aantal lidstaten) nadrukkelijk af van het beleid in andere belangrijke energiemarkten, zoals in Noord-Amerika en Azië. Dit kan voor een belangrijk deel herleid worden naar de verschillen in energiereserves en verschillen in economische ontwikkeling, maar ook de visie op de internationale economische betrekkingen speelt hierin een rol. Echter in een internationaal concurrerende markt voor allerlei goederen waarvoor energie een belangrijk onderdeel is van de kostprijs, is het moeilijk om te concurreren met een dure energiehuishouding, tenzij niet op prijs maar op kwaliteit wordt geconcurreerd. De totale kosten van energie in het BNP van Noord-Amerika zijn momenteel lager dan die in Europa, Azië en Rusland. De doeltreffendheid van de energieroute van de EU en de lidstaten is op de lange termijn afhankelijk van de inrichting van het internationale economische systeem en de plaats die Europa hierin kan innemen. De huidige economische en financiële crises zaaien twijfel over de mate van invloed van de EU en haar lidstaten op de inrichting hiervan. Concreet betekent dit dat een keuze voor duurzame en derhalve duurdere energie de EU op de kortere termijn een ongunstige concurrentiepositie geeft in de mondiale economie, indien andere wereldmachten kiezen
voor goedkoper fossiel.
Binnen de EU stond klimaatbeleid hoog op de politieke agenda. De actuele economische vraagstukken verdringen de aandacht voor klimaatbeleid. Dit is mede het gevolg van het feit dat de klimaatdoelen voor 2020 door de recessie gemakkelijker haalbaar zijn geworden. Dit schept ruimte om op klimaatbeleid te bezuinigen. Er is weliswaar een energieroutekaart 2050 op tafel gelegd om gestalte te geven aan het post 2020 klimaat- en energiebeleid, maar deze routekaart bevat nog weinig concrete beleidsdoelen. Wel is duidelijk dat binnen de EU de reductie van CO2-emissies de focus in het klimaatbeleid zal gaan worden. Het is aannemelijk dat de huidige aparte doelstellingen voor duurzame productie en energiebesparing worden losgelaten. Dit is een goede zaak omdat er
hierdoor weer een gezonde concurrentie ontstaat tussen duurzame productie en energiebesparing als opties om de energievoorziening te verduurzamen. Dit komt de betaalbaarheid ten goede die in deze tijd van economische teruggang ongetwijfeld zowel voor gezinnen als bedrijven een belangrijkere rol zal gaan spelen. Aan de betalingsachterstanden en afsluiting van de energielevering in de jaren ’80 als gevolg van hoge energieprijzen en de afgenomen bestedingsruimte van gezinnen wil niemand herinnerd worden.
De interne energiemarkt is belangrijk omdat dit disciplinerend werkt richting investeringen en overheidsbeleid. Echter, deze werking wordt verstoort doordat lidstaten een verschillende koers varen op het gebied van duurzame energie en energiebesparing. Kenmerkend voor de EU is dat lidstaten hun energie- en klimaatbeleid weer in toenemende mate op hun eigen wijze invullen. Dit verstoort de open interne energiemarkt. Stimulering van duurzame energieproductie met subsidies of quota, samen met gericht beleid voor andere energiebronnen (zoals de Duitse ‘ausstieg’ of heffingen op het gebruik van kolen), belemmeren de marktwerking. Toch blijft er een disciplinerende werking uitgaan van de interne open energiemarkt. En dit zal zo blijven. Wat er ook met Europa gebeurt, voor Nederland met zijn buurlanden zal er vrij handelsverkeer blijven van energie. De disciplinerende werking die hiervan uitgaat voor de investeringsbeslissingen van bedrijven en het beleid van de overheid blijft dus aanwezig.
Gezien bovenstaande ontwikkelingen is het maken van keuzes voor het Nederlandse energiebeleid een kwestie van zoeken naar balans. Zowel verduurzaming, als ook verstandig energiebeleid in Europees kader is van groot economisch belang.
Aanbevolen beleid
Het Nederlandse energiebeleid zal binnen de hiervoor aangegeven internationale contouren gestalte moeten krijgen. Voor de middellange termijn beveelt de AER op grond hiervan de volgende beleidslijnen aan:
1. Maak CO2-emissiereductie de centrale doelstelling van het klimaatbeleid.
a. Geeft gezonde concurrentie tussen energiebesparing en duurzame productie.
b. Maakt beleid kosteneffectief.
2. Blijf investeren in de rol van gas als brandstof voor de transitie naar een duurzame energiemix:
a. Zonder grootschalige elektriciteitsopslag is veel gas nodig voor het opvangen van fluctuaties in de duurzame elektriciteitsproductie.
b. Eventuele sluiting van kerncentrales en een druk op de inzet van kolen maakt al dan niet tijdelijk overstappen op gas nodig.
c. Door de opkomst van schaliegas wordt de energiewereld geopolitiek stabieler maar gasprijzen staan erdoor onder druk. Het aandeel gas in de energiemix wordt binnen de EU hierdoor maatgevend voor nationale
energiekosten ten opzichte van het buitenland (wellicht met uitzondering van Frankrijk).
3. Bezuinig indien nodig op de marktintroductie van duurzame technologie maar niet op innovatie.
a. Door de economische recessie zal de beoogde reductiedoelstelling voor 2020 voor CO2-emissies en energieverbruik gemakkelijker gehaald worden.
b. Geeft tijd voor het ontwikkelen van verstandige maatregelen voor de langere termijn. Benut deze adempauze optimaal door innovatie gericht op nieuwe bedrijvigheid.
4. Stuur stimuleringsbeleid bij zonder continuïteit uit het oog te verliezen.
a. Meer verplichtingen en minder subsidies.
b. SDE+ niet alleen richten op de kosteneffectiviteit van maatregelen maar ook op de bijdrage aan werkgelegenheid hiervan (verschillen in werkgelegenheid als gevolg van de subsidie-euro per bespaarde ton CO2 zijn groot).
c. Mocht het ETS-EU niet in staat zijn een hogere CO2-prijs voort te brengen dan zou alsnog een belastingprikkel in plaats hiervan overwogen moeten worden.
5. Ondersteun de plannen van de topsector energie:
a. Deze bieden een uitstekende basis voor het stimuleren van innovatie gericht nieuwe bedrijvigheid.
b. Door recessie zou elan achter deze plannen niet verloren moeten gaan maar deze recessie zou eerder een stimulans moeten zijn om er meer middelen voor beschikbaar te stellen.
c. Waak ervoor dat dit innovatiebeleid niet ten koste gaat van wetenschapsbeleid, fundamenteel onderzoek is essentieel voor innovatie op de langere termijn.
6. Zorg ervoor dat de discussies over emissiereducties op langere termijn niet leiden tot een verslapping van de daadkracht nu.
7. Besteed meer aandacht aan de gevolgen van het verduurzamen van de energiehuishouding voor de overheidsfinanciën.
a. De opbrengst van het gebruik van fossiele brandstoffen voor de staat: circa €35 mld.
b. Een aanzienlijk deel van de opbrengsten uit energie wordt gerechtvaardigd door het belasten van veronderstelde vervuiling en het stimuleren van energiebesparing door hogere prijzen voor de energieconsument. Voor duurzame energieproductie kan het eerste argument niet meer gelden en door de hogere prijzen van duurzame energieproductie is er geen of weinig ruimte en noodzaak voor het stimuleren van energiebesparing via belastingen, zonder de betaalbaarheid van energie in de waagschaal te stellen.
c. Opbrengsten van de overheid uit accijnzen, belastingen etc. zullen door het teruglopen van het gebruik van fossiele brandstoffen en de lagere (zelfs nu veelal negatieve) opbrengsten van het gebruik van duurzame energieproductie aanzienlijk teruglopen.
8. Besef dat verduurzamen grote gevolgen heeft voor de marktinrichting
a. De traditionele interne EU energiemarkt ‘krimpt’ niet alleen als gevolg van de economische crisis maar ook door het geven van voorrang aan locale duurzame productie.
b. Het effect van concurrentie als disciplinerende en coördinerende factor in de energiemarkt wordt ook zwakker door het stimuleringsbeleid voor duurzaam van verschillende lidstaten.
c. ‘Betaalbaarheid` komt daarmee onder druk te staan, terwijl dit voor de energieconsument belangrijker aan het worden is.
De Algemene Energieraad
ir. W.K. Wiechers (wnd voorzitter)
prof. dr. J.G. van der Linde
ir. M. Demmers MBA
prof. dr. ir. T.H.J.J. van der Hagen
ir F.W. de Haan (secretaris a.i.)